一、PPP模式在未來地方債扮演何種角色？

      43號文提供了新一屆政府對地方債務(wù)治理的框架，其中明確將逐步剝離地方融資平臺公司的政府融資職能，推廣使用政府與社會資本合作模式。10月28日，財政部印發(fā)《地方政府存量債務(wù)納入預(yù)算管理清理甄別辦法》，最大亮點就是要大力推廣PPP模式，通過PPP模式將政府債務(wù)轉(zhuǎn)為企業(yè)債務(wù)。在融資政策的基礎(chǔ)上，財政部擬采取公司制PE形式設(shè)立中央財政PPP融資支持資金，為PPP項目開發(fā)、準(zhǔn)備階段和融資過程提供資金支持。

根據(jù)國務(wù)院研究發(fā)展中心的測算，到2020年，與城鎮(zhèn)化相關(guān)的融資需求約為42萬億元。根據(jù)43號文和《地方政府存量債務(wù)納入預(yù)算管理清理甄別辦法》的規(guī)定推演，未來地方政府性債務(wù)主要由一般政府債、專項政府債和PPP債構(gòu)成?？梢姡瑧?yīng)對未來幾十年城鎮(zhèn)化的資金缺口，PPP模式被委以了重任。

從43號文規(guī)定來看，對于新增政府債務(wù)，推廣使用政府與社會資本合作模式。鼓勵社會資本通過特許經(jīng)營等方式，參與城市基礎(chǔ)設(shè)施等有一定收益的公益性事業(yè)投資和運(yùn)營。對于存量政府債務(wù)，在建工程確實沒有其他建設(shè)資金來源的，應(yīng)主要通過政府與社會資本合作模式和地方政府債券解決后續(xù)融資。

PPP模式具有較大的發(fā)展?jié)摿?。一方面?013年中國PPP項目的累計總投資為1278億美元，和同類型新興市場比有較大的差距。另一方面，2013年新增的PPP投資額僅為7億美元，而2013年城投債的發(fā)行量則高達(dá)9512億元，若PPP模式成功替代城投主導(dǎo)的融資模式，其發(fā)展空間巨大。

PPP模式（Public-Private-Partnership，即“公共部門-私人企業(yè)-合作”的模式）指的是公共部門通過與私人部門建立伙伴關(guān)系，共同提供公共產(chǎn)品或服務(wù)，是20世紀(jì)90年代后出現(xiàn)的一種新的融資模式。

PPP模式的一個典型結(jié)構(gòu)是公共部門與中標(biāo)單位組成的特殊目的公司簽訂特許合同，由特殊目的公司負(fù)責(zé)融資、建設(shè)及經(jīng)營。這種融資形式的實質(zhì)是政府通過給予私營公司長期的特許經(jīng)營權(quán)和收益權(quán)來換取基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)，以解決政府的財政困境。

從廣義上來說，PPP指的是企業(yè)參與提供傳統(tǒng)上由政府獨(dú)自提供的公共產(chǎn)品或服務(wù)的模式。從世界銀行對PPP的分類來看，主要包括外包類、特許經(jīng)營類和私有化類。因此，BOT本質(zhì)上也可視為是PPP的一種。

BOT即建設(shè)—經(jīng)營—轉(zhuǎn)讓，是指政府授予私營企業(yè)一定期限的特許專營權(quán)，許可其融資建設(shè)和經(jīng)營某公用基礎(chǔ)設(shè)施，在規(guī)定的特許期限內(nèi)，私人企業(yè)可以向基礎(chǔ)設(shè)施使用者收取費(fèi)用，由此來獲取投資回報。待特許期滿，私人企業(yè)將該設(shè)施無償或有償轉(zhuǎn)交給政府。

但從合作關(guān)系而言，BOT中政府與企業(yè)更多是垂直關(guān)系，即政府授權(quán)私企獨(dú)立建造和經(jīng)營設(shè)施，而不是與政府合作，PPP通過共同出資特殊目的公司更強(qiáng)調(diào)政府與私企利益共享和風(fēng)險分擔(dān)。

PPP的優(yōu)點在于政府能夠分擔(dān)投資風(fēng)險，能夠降低融資難度，雙方合作也能夠協(xié)調(diào)不同利益主體的不同目標(biāo)，形成社會利益最大化，但缺點在于增加了政府潛在的債務(wù)負(fù)擔(dān)。BOT優(yōu)點在于政府最大可能的避免了項目的投資損失，缺點是投資風(fēng)險大，私營資本可能望而卻步，且不同利益主體的利益不同，單方面利益最大化的納什均衡并非全社會最優(yōu)。

PPP模式關(guān)鍵在于引入私人部門承擔(dān)公共品與服務(wù)項目融資、建設(shè)、運(yùn)營等的大部分工作，與政府直接提供公共品與服務(wù)相比，PPP有助于地方債務(wù)的治理。

PPP模式能緩解政府增量債務(wù)。私人部門承擔(dān)項目融資大部分工作，以換取公共品與服務(wù)項目長期特許經(jīng)營權(quán)，政府將部分債務(wù)轉(zhuǎn)移至私人部門。

PPP模式能夠消化政府存量債務(wù)。私人部門負(fù)責(zé)項目運(yùn)營、維護(hù)，其比融資平臺公司直接運(yùn)營更有效率。政府部門雖需承擔(dān)新建項目部分融資工作，杠桿增加，但因項目運(yùn)營更有效率地運(yùn)營所獲得的正的凈收益有助于消化存量債務(wù)。

PPP分散了部分風(fēng)險。PPP在項目初期已實現(xiàn)風(fēng)險分配，政府承擔(dān)部分風(fēng)險，減少了私人承擔(dān)的風(fēng)險，降低了項目融資難度，有助于項目融資成功。當(dāng)項目發(fā)生虧損時，政府與私人部門共同承擔(dān)損失。

實際上，從上世紀(jì)80年代開始，民間資本就已經(jīng)開始參與了高速公路、電廠等基礎(chǔ)設(shè)施的建設(shè)，緩解了基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)資金短缺的困境。但由于PPP在實踐過程中有許多不足，阻礙了PPP模式的推廣。亓霞、柯永建和王守清在中國軟科學(xué)上發(fā)表的《基于案例的中國PPP項目的主要風(fēng)險因素分析》系統(tǒng)性總結(jié)了導(dǎo)致PPP項目失敗的幾個原因。

1、法律保障體系不健全。由于法律法規(guī)的修訂、頒布等，導(dǎo)致原有項目合法性、合同有效性發(fā)生變化，給PPP項目的建設(shè)和運(yùn)營帶來不利影響，甚至直接導(dǎo)致項目失敗和終止。我國缺少相關(guān)法律，對原先簽訂的PPP項目進(jìn)行保護(hù)。如江蘇某污水處理廠采取BOT模式融資建設(shè)，在合同簽訂后頒布了《國務(wù)院辦公廳關(guān)于妥善處理現(xiàn)有保證外方投資固定回收項目有關(guān)問題的通知》，外方投資者被迫與政府重新協(xié)商投資回報率。

2、審批、決策周期長。政府決策程序不規(guī)范、官僚作風(fēng)等因素，造成PPP項目審批程序過于復(fù)雜，決策周期長，成本高。項目批準(zhǔn)后，難以根據(jù)市場的變化對項目的性質(zhì)和規(guī)模進(jìn)行調(diào)整。在青島威立雅污水處理項目中，政府對市場價格的了解和PPP模式的認(rèn)識有限，頻繁轉(zhuǎn)變對項目的態(tài)度導(dǎo)致合同經(jīng)長時間談判才簽署。

3、政治影響因素大。PPP項目通常與群眾生活相關(guān)，關(guān)系到公眾利益。在項目運(yùn)營過程中，可能會因各種因素導(dǎo)致價格變動，遭受公眾的反對。如北京第十水廠由于成本上升需要漲價，但遭到來自公眾的阻力，政府為維持安定也表示反對漲價。

4、政府信用風(fēng)險高。地方政府為加快當(dāng)?shù)鼗A(chǔ)設(shè)施建設(shè)，有時會與合作方簽訂一些脫離實際的合同以吸引民間資本投資。項目建成后，政府難以履行合同義務(wù)，直接危害合作方的利益。在廉江中法供水項目中，政府與合作方簽訂的《合作經(jīng)營廉江中法供水有限公司合同》中，政府承諾廉江自來水公司在水廠投產(chǎn)的第一年每日購水量不少于6萬立方米，但當(dāng)年該市自來水日消耗量僅為2萬立方米，合同難以執(zhí)行。

5、配套設(shè)施不完善。一些PPP項目，通常需要相應(yīng)的配套基礎(chǔ)設(shè)施才能運(yùn)營，如污水處理廠需要配套的管線才能生產(chǎn)。在實際中，有些PPP項目配套設(shè)施不完善，使生產(chǎn)經(jīng)營陷入困境。

6、項目收益無保障。一些PPP項目建成后，政府或其他投資人新建、改建其他項目，與該項目形成實質(zhì)性競爭，損害其利益。在杭州灣跨海大橋建設(shè)未滿兩年時，相隔僅五十公里左右的紹興杭州灣大橋已準(zhǔn)備開工，與杭州灣跨海大橋形成直接商業(yè)競爭。此外，政府對一些PPP項目承諾特定原因造成的虧損進(jìn)行補(bǔ)貼，但補(bǔ)貼額度與方法無具體規(guī)定。

在這些缺點當(dāng)中，政府信用風(fēng)險是最主要的風(fēng)險。主要源于某些地方政府官員為了提升政績，在短期利益的驅(qū)使下，通過過高的固定投資回報率，過高的收費(fèi)標(biāo)準(zhǔn)，過長的特許經(jīng)營期以吸引民營資本，但最終又因公共機(jī)構(gòu)缺乏承受能力，產(chǎn)生信用風(fēng)險。

未來PPP債將在地方政府性債務(wù)模式扮演重要角色，如何趨利避害，以盡可能發(fā)揮PPP模式的優(yōu)勢至關(guān)重要。PPP模式比較復(fù)雜，涉及到多方利益，協(xié)調(diào)利益分配是實施PPP項目的關(guān)鍵。成功推廣PPP模式，促進(jìn)民間資本進(jìn)入公共品與服務(wù)領(lǐng)域，需要建立一個行之有效的保障機(jī)制。

首先，制定法律、法規(guī)保障私人部門利益。公共品與服務(wù)項目通常前期投資額高，回報周期長，影響項目的因素多，收益不確定性大，私人部門在參與這些項目時會考慮進(jìn)入后的風(fēng)險。如果沒有相應(yīng)法律、法規(guī)保障私人部門利益，PPP模式難以有效推廣。通過立法等形式，對私人部門利益予以保障，方能吸引更多民間資本進(jìn)入。

其次，完善風(fēng)險分擔(dān)機(jī)制。政府部門對政治風(fēng)險、法律變更的承受能力強(qiáng)，而融資、經(jīng)營等風(fēng)險，與企業(yè)經(jīng)營活動直接相關(guān)，根據(jù)項目具體情況在政府和私人部門之間分配風(fēng)險，建立合理公平的風(fēng)險分擔(dān)機(jī)制。

最后，協(xié)調(diào)好參與方利益。在PPP項目中，政府主要任務(wù)是監(jiān)管，對私人部門的利潤進(jìn)行調(diào)節(jié)，代表公眾利益的同時保證私人部門能夠得到合理收益。在簽訂合同時，制定好收益分配規(guī)則，均衡各方收益。如果私人部門從PPP項目獲得利潤較低時，政府根據(jù)合同對其進(jìn)行補(bǔ)貼以保證合作繼續(xù)，反之，若私人部門從PPP項目中獲得超額利潤時，政府可根據(jù)合同控制其利潤水平。